우리 나라 농지기본보호의 합리적인 규모 산정 및 정책체계 개정에 대한 논의

Fang Bin1 Wu Cifang2 Zhu Ning1

(1. 난징 사범대학 지리과학부, 210097; 2. 절강대학교 동남토지관리대학, 항저우, 310029)

요약: 우리나라는 인구가 많은 국가이다. 기초농지를 보호하는 것은 국가의 식량 안보와 지속적인 안정을 보장하는 것이다. 10년이 넘는 노력 끝에 기본 농지 보호에서는 상당한 성과를 거두었지만 일부 문제도 드러났습니다. 조사, 연구 및 비교 분석을 통해 우리나라의 실제 상황을 바탕으로 이 기사에서는 품질 보장을 전제로 14억 에이커(09350만 헥타르)의 기본 농지가 인구 피크 기간 동안 우리나라의 식량 안보 요구를 충족할 수 있다고 믿습니다. 이를 통해 식량 안보 요구를 충족할 수 있는 공간을 확보함으로써 경제 건설과 발전의 요구를 충족하려면 보호와 개발의 유기적인 결합을 달성해야 합니다. 동시에 기본 농지를 효과적으로 보호하고 지역 경제 발전의 균형을 맞추는 방법에 대한 지역 조정 정책과 여러 시스템 수정 제안을 제시하여 정책 입안자들에게 참고 자료로 사용할 수 있습니다.

키워드: 기본 농지, 조화로운 정책, 시스템 교정

우리 나라는 국가 식량 안보와 사회 안정의 관점에서 볼 때 기본농지의 중요성은 매우 크다. 그러나 경제와 사회가 급속히 발전함에 따라 건설용지용 토지에 대한 수요가 증가하고 있으며, 건설용지가 가져오는 경제적 이익은 동등한 농경지에서 창출되는 경제적 이익과 비교할 수 없을 만큼 경작지와 기초농지의 감소가 가속화되고 있습니다. . 오늘날 급속한 경제 및 사회 발전과 함께 현재의 기본 농지 보호 정책은 잠재적인 비합리성을 점점 더 많이 노출시키고 있습니다. 기본 농지 보호의 적정 규모를 탐색하고 결정하며 기본 농지 보호 정책과 제도를 재검토하는 것은 경제 발전과 기본 농지 보호 간의 관계를 적절하게 처리하고 기본 농지를 효과적으로 보호하는 데 일정한 참고 가치가 있습니다.

1 농지기본보호 현황 분석

1.1 농지기본보호 현황

1992년부터 국무원에서는 국토관리국과 농업부의 "기본농지보호에 관하여"는 전국적 기본농지보호사업 실시에 관한 지시 고시 이후(국파[1992] 제36호), 특히 1994년 "기본농지보호조례"가 공포된 이후, 다양한 지역에서 기본농지보호지역에 대한 계획과 묘사가 순차적으로 수행되어 왔다[ 1~2].

각 성, 자치구, 직할시 전체 토지이용계획에 따르면, 1997년부터 2010년까지의 계획기간 동안 전국 기본 농지보호면적은 1억974만7100㎡(1646만㎡)였다. 10억 에이커), 기본 농지 보호율은 84.6%에 도달했습니다. 그 중 흑룡강성은 전국에서 기본 농지 보호율이 91.0%로 가장 높으며 산시성, 산시성, 윈난성, 구이저우성, 충칭시는 기본 농지 보호율이 모두 80%에 달한다. .

당시 여건상 각지의 기본농지보호구역을 계획하고 설정하는 것은 품질이 좋고 수확량이 많은 농지가 다수 포함되는 등 큰 의미가 있었다고 할 수 있다. 효과적인 보호를 위한 보호 지역에서는 비농업 건설, 특히 도시 토지 이용의 맹목적인 확대를 통제하는 동시에 기본 농지 보호에 대한 투자도 효과적으로 통제되었습니다. 농경지 수자원 보호 건설을 강화하고 중, 저수확 분야를 대대적으로 개조하여 토양 비옥도를 향상시켜 농업 기반을 더욱 강화했습니다.

그러나 기본 농지 보호 지표는 국가, 도, 시, 군, 읍 등 5개 수준에서 시행되기 때문이다. 구체적인 운영과정에서 심층적인 조사와 연구가 부족하고, 정보의 비대칭성이 있고, 과학적 연구 기반과 분해기준이 부족하여 일부 지역의 기본농지 보호는 형식적인 것이 되어버렸다. 조사에 따르면 기본농지의 1%가 25°의 급경사지에 위치하고 있으며, 녹지와 명승지에도 기본농지가 많이 있다. 연못, 황무지, 해역에도 기초농지 면적이 많은 곳에서 기초농지의 보호면적은 경작지 면적보다 훨씬 크다[4-5].

최근 경제발전이 가속화되면서 농업구조조정, 농지의 산림화, 빈곤해소 등 경제발전을 위해 기초농지 점유에 총력을 기울이는 곳이 많다. 동시에 기존의 기본농지보호구역은 성급, 국가중점 건설사업 등 각종 대규모 사업의 명목으로 조정, 할당되어 대량의 고품질 기본농지가 열악한 농지로 대체되는 결과를 낳았다. , 그리고 심지어 일부 지역 기초농지보호지역조차 수치적 개념일 뿐 실제 분포와는 매우 불일치하거나 심지어 매우 다르다.

1.2 기본적인 농지 보호의 제도적 결함

(1) 불균형한 지역 보호 우리나라는 영토가 넓고 자연 조건, 경제력, 식량 수급에 큰 차이가 있습니다. 여러 지역에서 계층별로 분해하기 위한 지수 시스템이 구축되어 있지만 보호율이 지역별로 일관되지 않습니다. 따라서 일부 지역에서는 기본 농지를 지역별로 구분합니다. 국가 경제 발전의 수요에 맞춰 해당 지역의 이익을 충족시키기 위해 지역 간 곡물 수급 상황과 전국 곡물 자급률 및 경작지 수급 균형을 고려하지 않습니다. 이는 “하위는 구분하고 상위는 구분하지 않고, 먼 것은 구분하고 가까운 것은 구분하지 않는” 현상으로 이어진다[4].

(2) 일부 지방자치단체는 정치적 성과를 추구하기 위해 농지보호에 대한 기본적인 감독관리 체계가 미비하여 경제적 이익을 맹목적으로 추구하여 토지 매각 욕구가 확대되고 있다.

또한, 기본 농지의 양과 질에 대해 상급 정부가 효과적인 감독과 관리를 조직하는 것도 어렵다. 정책의 수립, 시행, 평가에 이르기까지 모든 정책은 정부의 희망사항이고, 그 결과는 대부분 정부의 판결이기 때문에 효과적인 국민참여 메커니즘을 형성하기 어렵다. 이를 바탕으로 기본적인 농지보호사업을 논의할 가치가 있다[2].

2 기본 농지 보호의 합리적 규모 추정

기본 농지 보호의 합리적 규모 추정에는 인구, 곡물 수확량, 소비 구조 등의 측면이 포함됩니다. 그리고 추정.

2.1 인구

1980년부터 1995년까지 15년간의 노력 끝에 우리나라의 합계출산율은 2.20에서 1.9로 떨어졌는데, 이는 임계값인 2.1보다 현저히 낮았습니다. 같은 기간 출산율은 2.243%에서 1.72%로, 자연성장률은 1.56%에서 1.05%로 떨어졌다. 가족계획은 기본적인 국가 정책으로 대부분의 사람들이 이해하고 따르고 있습니다.

1996년 12월, 미국 통계청은 1995년 표본 조사 데이터를 바탕으로 2000년부터 2050년까지 인구 증가율을 예측했습니다. TFR이 현재 수준인 1.9로 유지된다면 총인구는 2030년에 14억 8천만 명으로 정점에 도달하고 2050년에 14억 2천만 명으로 감소할 것입니다. 13억7700만 달러였던 최고치는 2050년에는 12억3400만 달러로 낮아진다.

관련 연구에서도 우리나라의 인구 정책이 변하지 않는 한 우리나라의 인구는 50년 이내에 16억 명을 넘지 않고 정점에 도달한 다음 감소하기 시작할 것으로 나타났습니다[6-7].

2.2 단위당 곡물 생산량

1978년부터 2004년까지 우리나라의 단위 면적당 곡물 생산량은 해마다 약간의 변동은 있었지만 대체로 안정적인 상승 추세를 보였습니다. 2004년에는 단위당 곡물 생산량이 1978년에 83% 증가했다. 지난 10년간 우리나라의 단위 면적당 곡물 수확량은 1995년부터 1999년까지 계속 증가하는 추세를 보이면서 곡물 판매가 어려워져 국민들의 곡물 재배 의욕이 낮아지고, 단위 면적당 수확량도 낮아지게 되었다. 최근 몇 년 동안 단위 면적이 감소했습니다. 그러나 정부의 거시경제 정책 조정으로 2004년 생산량이 반등했다[8]. 그림 1의 기존 26년간의 곡물 수확량 데이터를 바탕으로 향후 25년간의 곡물 수확량 방정식은 y = -0.0934 x2 + 79.766x + 2699.5로 구성되었으며, R2 테스트는 0.9856에 도달하여 매우 중요한 수준에 도달했습니다. 이 방정식을 사용하여 예측하면 2030년 단위 면적당 곡물 생산량은 6706kg/hm2에 도달할 수 있습니다. 정부가 지속적으로 재정 및 기술 지원을 늘리고 농지 인프라를 개선한다면 향후 25년 동안 단위 면적당 곡물 수확량을 20% 더 늘리는, 즉 5,500kg/hm2에 도달하는 것은 전적으로 가능하다고 할 수 있습니다. . 실제로 절강일보(2005년 7월 16일자)에 따르면 이 수확량은 이미 해안 지역에서 달성됐다. 우리나라의 초기 쌀 수확량은 10,405.65kg/hm2에 달했다.

그림 1 1978년부터 2004년까지 국내 곡물 생산량 변화

2.3 1인당 곡물 소비량

(1) 중국과 외국의 곡물 소비 구조 비교 유럽과 미국 선진국의 연간 1인당 육류 소비량은 70~120kg입니다. 현재 우리나라 도시 인구의 1인당 육류 수요는 23.7kg/년에 불과합니다. 동양 민족의 소비 습관은 주로 채식주의자입니다. 중국인이 서양 민족처럼 연간 1인당 100kg의 고기를 소비한다는 것은 거의 상상할 수 없는 일입니다. 여러 떼. 중식과 양식의 하위 아이템 조합에서 가장 큰 성능 차이는 중식의 '요리 레시피 시스템'과 양식의 '고기 레시피 시스템'이다. 중국의 식품 소비 수준 향상은 육류 소비량이 아니라 야채 조리법의 풍부한 소비로 나타나며 이는 곡물 소비에 대한 확실한 대체 효과를 가지고 있습니다 [9]. 미국의 1인당 종합 곡물 소비량은 1970년대에 기본적으로 600~700kg 정도로 안정적이었지만, 현재 중국 도시의 1인당 종합 곡물 소비량도 370kg 정도에 불과해 상대적으로 안정적이다. 도시 고소득층의 총 곡물 소비량은 380kg을 넘지 않습니다. 일부 아시아 국가를 살펴보면 일본인과 한국인의 소비구조는 중국과 매우 유사하다. 그러나 일본(1966년)은 1인당 곡물소비량 315.5kg, 한국(1968년)은 304kg으로 국제식량안보를 달성했다. .표준 [9].

그림 2 우리 나라 도시와 농촌의 식생활구조 비교

(2) 1983년부터 2003년까지 우리 나라의 1인당 곡물소비 증가구조를 분석하면 다음과 같다. 생활수준이 향상됨에 따라 국민의 전반적인 곡물 및 채소 소비수준은 감소 추세에 있는 것으로 나타났다. 기름. 그림 2에서 볼 수 있듯이 지난 20년 동안 전체 소비 구조는 크게 변하지 않았으며, 특히 육류 제품의 경우 농촌에서는 1983년 10kg/인, 19.9kg/인에서 2003년 15kg/인으로 증가했습니다. 도시 지역은 각각 23.7kg/인으로 20년 동안 5kg/인 증가에 그쳤습니다. 2003년 도시 인구의 식량 수요는 1983년의 거의 절반에 불과했습니다. 전반적으로 우리나라 인구의 1인당 소비량은 안정된 경향을 보이고 있다[10].

(3) 우리나라의 1인당 식품소비량을 분석한 결과, 지난 20년간 동양인과 서양인의 소비구조 차이와 우리나라 인구의 소비구조 변화를 바탕으로 우리나라의 1인당 식품소비량을 분석하였다. 1인당 총 식량 수요는 서구 국가에 비해 훨씬 낮으며, 현재 도시 인구가 달성할 수 있는 더 높은 기준인 1인당 곡물량이 380kg이라면 한국과 일본에 상대적으로 가깝습니다. 식량 안보 요구를 충족시키기에 충분하다고 할 수 있습니다.

(4) 기본농지보호의 적정규모 추정. 앞선 계산에 따르면 우리나라 최대인구가 14억8천만명이라면 1인당 곡물수요량은 현재의 높은 수준인 380kg/인을 기준으로 한다. , 2030년 단위 면적당 곡물 생산량은 5500kg/hm2입니다. 다작 지수가 1.2에 도달하면 다음 공식에 따릅니다. (여기서 S는 기본 농지의 수요 면적이고 P는 전국 최고치입니다. 연간 인구, My는 1인당 곡물 수요, Uy는 단위 생산량), 우리나라 기본 농지의 최대 수요는 8,500만 hm2(12억 7,500만 에이커)로 계산할 수 있습니다. 농업 운영에는 일정한 위험(제도적 위험, 자연재해 등)이 있기 때문에 전체 가치는 10%로 설정됩니다. 농업 생산률은 지속적으로 향상될 수 있으며, 과학기술 내용과 투자를 바탕으로 품질이 저하되지 않도록 보장하고 식량안보를 달성하는 것은 전적으로 가능합니다.

3 기본적인 농지 보호를 위한 지역 조정 정책 설계

천연 자원과 사회 발전 조건의 영향을 받아 우리나라의 경제 발전에는 뚜렷한 차이가 있습니다. 빠르게 발전하는 곳에서는 인간과 땅 사이의 모순이 상당히 긴장되어 있으며, 느리게 발전하는 지역에서는 급속한 발전 단계에 진입하기 시작했거나 곧 진입할 예정이며 이에 대한 필요성이 커지고 있습니다. 땅도 나날이 늘어나고 있다. 따라서 급속히 발전하는 지역의 경제성장 수요를 충족시키고 좋은 경제발전 모멘텀을 유지하는 것뿐만 아니라 상대적으로 발전이 느린 지역을 돌보고 지원하는 것도 필요하다. 격차를 줄이고 지역간 균형발전을 이루겠습니다.

지역조정 정책 설계는 “개발된 지역은 토지를 자본으로, 낙후된 지역은 자본을 토지로 대체”하는 지도원칙에 기초하고 있다. 법률, 규정, 경제적 보상과 처벌, 행정적 수단을 통해 이를 개선하십시오. 농지보호기본기금과 농지건설기본기금을 설치한다.

기존 기초농지를 종합적으로 정리하고, 전문가가 점유하여 매립이 가능하다고 판단한 농지는 매립해야 하며, 매립이 불가능한 농지는 일정 연회비를 지불하고 토지에 넘겨주어야 합니다. 자원부는 기초농지건설기금으로서 국토자원부가 일정간격, 지역 내에서 기본농지를 조정하고 보완하기 위해 균등하게 배정하는 기금이다.

검증된 기초농지에 대해서는 GIS 등 기술적 수단을 활용해 대규모 측위를 현장에 맞게 정밀하게 실시하고 국토자원부가 통일적으로 관리하고 있다. 국토자원부는 농지기본보호구역을 등급별로 심사하여 기본 농지보호구역을 9,350만㎡로 설정하고, 이에 상응하는 기본 농지보호율을 설정한다. 기본 농지 보호율을 초과하는 지역은 비례하여 보상하고, 기본 농지 보호율을 충족하지 못하는 지역은 매년 일정액의 농지 보호 기본료를 징벌하고, 반드시 제출해야 합니다. 매년 국토자원부 규정에 따라 기본농지보호비는 모두 기본농지보호기금으로 사용되며, 경제발전에 따라 보호비는 지속적으로 조정될 수 있다.

국가는 더 많은 기본 농지의 선택과 지속적인 보충을 장려하는 정책을 도입했습니다. 새로 추가된 기본 농지는 지역의 기본 농지 보호율 계산에 포함될 수 있습니다. 국가에서는 지역 간 균형을 맞추기 위해 기본 농지 보호 비율을 해마다 업데이트합니다. 9,350만㎡를 초과하는 기본 농지에 대해 국가는 상응하는 농지 개간비를 지급할 뿐만 아니라 매년 일정한 보호비를 지급할 예정이며, 할당량을 초과하는 기본 농지는 흐름 할당량으로 간주하여 농식품부가 일률적으로 관리하게 됩니다. 토지 및 자원. 경제 발전이 빠른 지역의 경우 개발로 인해 일정량의 기본 농지를 점유해야 하는 경우 국토자원부로부터 해당 지표를 구입하고 매년 해당 기본 농지 보험료를 납부해야 합니다. 합작제를 채택하고 낙후된 지역의 토지를 이용하여 발전된 지역에서 일정한 경제적 지분을 얻고 경제적 배당에 참여합니다. 한편으로는 경제적 지렛대의 도움으로 기본 농지 보호의 양과 질 사이의 역동적인 균형을 달성할 수 있으며, 다른 한편으로는 빠르게 발전하는 지역과 낙후된 지역의 개발 속도를 조정할 수도 있습니다. 낙후된 지역을 위한 자금 조달 채널입니다.

4 농지기본보호구역 제도 개정

4.1 농지기본보호구역 설정을 위한 국가시스템 구축

농지기본보호구역 설정에는 국가 전반에 걸친 접근 방식 전반적인 개발 상황을 고려하여 기본적인 농지 보호의 핵심 사항을 강조할 뿐만 아니라 향후 경제 발전 방향을 파악해야 합니다. 그리고 보호지역은 다양한 기술적 수단을 통해 부지 내에 구현되어야 하며, 동시에 "거리를 표시하고 가까운 것을 표시하지 않고, 나쁜 것을 표시하지만 좋은 것을 표시하지 않는" 현상이 발생합니다. 기본농지보호구역을 확정한 후에는 이를 엄격히 실시하여야 하며, 국가는 기본농지보호구역을 정할 때에도 각 지역의 전략방향과 발전전망을 과학적, 정확하고 종합적이며 체계적으로 파악하고 서로 다른 지역의 발전을 균형있게 이루기 위해 노력해야 한다. 지역.

4.2 기본 농지에 대한 동적 모니터링 구축

"3S" 기술 및 기타 첨단 기술 수단을 기반으로 대규모로 지도, 마을 그룹 및 지역에 기본 농지를 구현합니다. 지역 농민은 보호 책임 서한에 서명하여 기본 농지를 보호할 책임이 있습니다.

모든 군(시, 구)은 농지기본통계검증체계를 구축하고 정기검사 및 보고제도를 준수하며 기본농지를 중심으로 순찰검사를 성실히 실시해야 한다. 토지변동조사와 위성원격탐사 모니터링을 강화하고, 기초 농지보호 모니터링 체계를 구축하고, 기초 농지의 변화를 정확하게 파악하여 불법행위를 적시에 적발하고 제지하는 것이 필요하다. 기본농지를 심각하게 훼손하고 기본농지의 감소를 초래한 자는 법에 따라 책임을 져야 한다.

국토자원부는 농업부와 공동으로 전문가그룹을 구성해 기본적인 농지보호사업을 정기적으로 점검해야 한다. 계획에 따라 '5대 금지' 이행 점검에 중점을 두고, 특히 각지의 기본 농지의 수량과 위치, 실제 활용 및 품질, 기본 농지 보호의 수립 및 이행 등에 대해 중점적으로 점검할 예정이다. 체계. 점검 과정에서 발견된 다양한 문제는 신속하고 단호하게 시정되어야 합니다. 기본 농지 보호 구역의 정보 시스템 구축을 강화하고 현대적인 정보 및 원격 감지 기술을 사용하며 기본 농지 보호 구역의 신속하고 정확한 동적 모니터링에 중점을 두고 기술 지원 능력과 보호 과학 기술 수준을 향상시킵니다.

4.3 농지기본보호구역 분류체계를 구축한다.

구분된 기본농지보호구역을 정기적으로 분류해야 한다. 예를 들어 계획에 따르면 농지기본보호구역의 장애물은 정기적으로 제거(이전, 주거지 매립, 황무지 정리 및 매립 등을 포함)해야 하며, 농지기본보호구역의 블록구역은 정기적으로 제거해야 한다. 기본 농지 보호 구역을 정기적으로 검사하고 수리해야 하며 기반시설(수자원 보호 시설, 관개 조건 포함)을 적시에 업데이트하고 개선해야 합니다. 농업시스템의 변화, 작물시스템의 전환, 영양관리 규제 등 수시로 조정됩니다.

4.4 절대기본농지 및 상대기본농지 관리체계를 추진

보호해야 할 기본농지에 대한 유연한 메커니즘을 구축하고, 절대기본농지 및 상대기본농지 관리체계 구축을 추진한다. 상대적 기본 농지. 절대기본농지점은 전체 기본농지의 90% 이상을 차지한다(주희강의 분석에 따르면 1980년부터 2003년까지 우리나라의 연평균 곡물 자급률은 거의 100%에 가까울 정도로 매우 높았다. 수입량을 고려할 수 있음) 이는 8억 5천만 hm2(12억 7,500만 에이커)에 해당합니다. 기본 농지의 이 부분을 묘사할 때, 인구 증가, 경제 및 사회 발전 등 경작지를 점유해야 하는 많은 요소를 충분히 고려하고, 과학적 실증을 수행하고, 단기, 중기, 장기를 합리적으로 결정해야 합니다. 경작지 보호 목표를 세우고 지정된 기본 농지를 보호하기 위해 노력합니다. 지구는 향후 개발에 영향을 미치지 않습니다. 구획된 기본농지는 '생명을 살리는 농지'로 간주하여 특별한 보호를 제공하기 위한 강경한 조치를 취해야 하며, 지리적 위치, 공간 구조 등 어떠한 객관적인 조건에도 영향을 받지 않을 것입니다. 누구도 이 토지를 점유하거나 양도할 권리가 없습니다. 상대적 기본 농경지는 약 10%를 차지하며 국가 및 성 중점 건설 프로젝트의 수요에 따라 지리적 위치를 조정할 수 있습니다. 그러나 토지자원부의 승인을 받아야 하며, 동등한 품질과 수량의 기본 농지를 점유하려면 먼저 보충해야 합니다.

4.5 기본 농지 보호에 대한 대중 참여를 위한 인센티브 메커니즘 구축

각 타운십의 농지 및 기본 농지 보호 이행에 대한 연간 평가를 실시하는 것 외에도 상급 당국은 다음을 활용해야 합니다. 다양한 마을을 동원하기 위한 경제적 인센티브 메커니즘 경작지와 기본 농지를 보호하기 위한 계획. 예를 들어, 곡물 생산량 및 총 생산량 수준 보상을 설정하고, 곡물 생산량 및 총 생산량이 일정 수준에 도달한 자에게 해당 보상 자금을 제공하며, 이는 기본 품질을 지속적으로 향상시키기 위한 재생산 확대 자금 및 인프라 개선 자금으로 사용됩니다. 농토. 품질과 수확량도 결합될 수 있습니다. 즉, 특정 품질 수준에 도달하면 일정 금액의 과학 연구 개발 자금이 제공되어 더 많은 농민이 과학 연구에 적극적으로 접촉하고 이해하며 과학 연구 결과를 지속적으로 사용할 수 있습니다. 제품의 기술적 내용을 향상시켜 제품의 기본 품질을 향상시키고, 도시 지역의 토지나 주택을 상응하는 비율로 보상하여 농촌 지역에서 농사를 지을 수 있도록 합니다. , 도시에 거주하며 생활 환경과 삶의 질을 향상시킵니다. 동시에 교외 농부들이 도시 내에 상점을 열 수 있도록 허용하며, 한편으로는 토지를 잃은 후에도 여전히 생존의 원천을 확보하고 걱정을 해결할 수 있습니다. .

참고자료

[1]예홍링(Ye Hongling). 중국국토, 2004(1): 4~10

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[6] 송지안(Song Jian). 중국인"”./sjzl/baipsh/WB2004.htm#6 (농업 및 농촌 기본 상황 네트워크)